全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）_老木一支笔专业编制可行性研究分析报告_资金项目立项申请报告

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全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）

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建立碳排放权交易市场，是利用市场机制控制温室气体排放
的重大举措，也是深化生态文明体制改革的迫切需要，有利于降
低全社会减排成本，有利于推动经济向绿色低碳转型升级。为扎
实推进全国碳排放权交易市场（以下简称“碳市场”）建设工作，
确保 2017 年顺利启动全国碳排放交易体系，根据《中华人民共
和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《生态文明
体制改革总体方案》，制定本方案。
一、总体要求
（一）指导思想
深入贯彻落实党的十九大精神，高举中国特色社会主义伟大
旗帜，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧
围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略
布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认
真落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，充分发挥
市场机制对控制温室气体排放的作用，稳步推进建立全国统一的
碳市场，为我国有效控制和逐步减少碳排放，推动绿色低碳发展
作出新贡献。
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（二）基本原则
坚持市场导向、政府服务。贯彻落实简政放权、放管结合、
优化服务的改革要求，以企业为主体，以市场为导向，强化政府
监管和服务，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。
坚持先易后难、循序渐进。按照国家生态文明建设和控制温
室气体排放的总体要求，在不影响经济平稳健康发展的前提下，
分阶段、有步骤地推进碳市场建设。在发电行业（含热电联产，
下同）率先启动全国碳排放交易体系，逐步扩大参与碳市场的行
业范围，增加交易品种，不断完善碳市场。
坚持协调协同、广泛参与。统筹国际、国内两个大局，统筹
区域、行业可持续发展与控制温室气体排放需要，按照供给侧结
构性改革总体部署，加强与电力体制改革、能源消耗总量和强度
“双控”、大气污染防治等相关政策措施的协调。持续优化完善碳
市场制度设计，充分调动部门、地方、企业和社会积极性，共同
推进和完善碳市场建设。
坚持统一标准、公平公开。统一市场准入标准、配额分配方
法和有关技术规范，建设全国统一的排放数据报送系统、注册登
记系统、交易系统和结算系统等市场支撑体系。构建有利于公平
竞争的市场环境，及时准确披露市场信息，全面接受社会监督。
（三）目标任务
坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位，
切实防范金融等方面风险。以发电行业为突破口率先启动全国碳
排放交易体系，培育市场主体，完善市场监管，逐步扩大市场覆
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盖范围，丰富交易品种和交易方式。逐步建立起归属清晰、保护
严格、流转顺畅、监管有效、公开透明、具有国际影响力的碳市
场。配额总量适度从紧、价格合理适中，有效激发企业减排潜力，
推动企业转型升级，实现控制温室气体排放目标。自本方案印发
之后，分三阶段稳步推进碳市场建设工作。
基础建设期。用一年左右的时间，完成全国统一的数据报送
系统、注册登记系统和交易系统建设。深入开展能力建设，提升
各类主体参与能力和管理水平。开展碳市场管理制度建设。
模拟运行期。用一年左右的时间，开展发电行业配额模拟交
易，全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性，强化市场风险
预警与防控机制，完善碳市场管理制度和支撑体系。
深化完善期。在发电行业交易主体间开展配额现货交易。交
易仅以履约（履行减排义务）为目的，履约部分的配额予以注销，
剩余配额可跨履约期转让、交易。在发电行业碳市场稳定运行的
前提下，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。创
造条件，尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场。
二、市场要素
（四）交易主体。初期交易主体为发电行业重点排放单位。
条件成熟后，扩大至其他高耗能、高污染和资源性行业。适时增
加符合交易规则的其他机构和个人参与交易。
（五）交易产品。初期交易产品为配额现货，条件成熟后增
加符合交易规则的国家核证自愿减排量及其他交易产品。
（六）交易平台。建立全国统一、互联互通、监管严格的碳
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排放权交易系统，并纳入全国公共资源交易平台体系管理。
三、参与主体
（七）重点排放单位。发电行业年度排放达到 2.6 万吨二氧
化碳当量（综合能源消费量约 1 万吨标准煤）及以上的企业或者
其他经济组织为重点排放单位。年度排放达到 2.6 万吨二氧化碳
当量及以上的其他行业自备电厂视同发电行业重点排放单位管
理。在此基础上，逐步扩大重点排放单位范围。
（八）监管机构。国务院发展改革部门与相关部门共同对碳
市场实施分级监管。国务院发展改革部门会同相关行业主管部门
制定配额分配方案和核查技术规范并监督执行。各相关部门根据
职责分工分别对第三方核查机构、交易机构等实施监管。省级、
计划单列市应对气候变化主管部门监管本辖区内的数据核查、配
额分配、重点排放单位履约等工作。各部门、各地方各司其职、
相互配合，确保碳市场规范有序运行。
（九）核查机构。符合有关条件要求的核查机构，依据核查
有关规定和技术规范，受委托开展碳排放相关数据核查，并出具
独立核查报告，确保核查报告真实、可信。
四、制度建设
（十）碳排放监测、报告与核查制度。国务院发展改革部门
会同相关行业主管部门制定企业排放报告管理办法、完善企业温
室气体核算报告指南与技术规范。各省级、计划单列市应对气候
变化主管部门组织开展数据审定和报送工作。重点排放单位应按
规定及时报告碳排放数据。重点排放单位和核查机构须对数据的
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真实性、准确性和完整性负责。
（十一）重点排放单位配额管理制度。国务院发展改革部门
负责制定配额分配标准和办法。各省级及计划单列市应对气候变
化主管部门按照标准和办法向辖区内的重点排放单位分配配额。
重点排放单位应当采取有效措施控制碳排放，并按实际排放清缴
配额（“清缴”是指清理应缴未缴配额的过程）。省级及计划单列
市应对气候变化主管部门负责监督清缴，对逾期或不足额清缴的
重点排放单位依法依规予以处罚，并将相关信息纳入全国信用信
息共享平台实施联合惩戒。
（十二）市场交易相关制度。国务院发展改革部门会同相关
部门制定碳排放权市场交易管理办法，对交易主体、交易方式、
交易行为以及市场监管等进行规定，构建能够反映供需关系、减
排成本等因素的价格形成机制，建立有效防范价格异常波动的调
节机制和防止市场操纵的风险防控机制，确保市场要素完整、公
开透明、运行有序。
五、发电行业配额管理
（十三）配额分配。发电行业配额按国务院发展改革部门会
同能源部门制定的分配标准和方法进行分配（发电行业配额分配
标准和方法另行制定）。
（十四）配额清缴。发电行业重点排放单位需按年向所在省
级、计划单列市应对气候变化主管部门提交与其当年实际碳排放
量相等的配额，以完成其减排义务。其富余配额可向市场出售，
不足部分需通过市场购买。
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六、支撑系统
（十五）重点排放单位碳排放数据报送系统。建设全国统一、
分级管理的碳排放数据报送信息系统，探索实现与国家能耗在线
监测系统的连接。
（十六）碳排放权注册登记系统。建设全国统一的碳排放权
注册登记系统及其灾备系统，为各类市场主体提供碳排放配额和
国家核证自愿减排量的法定确权及登记服务，并实现配额清缴及
履约管理。国务院发展改革部门负责制定碳排放权注册登记系统
管理办法与技术规范，并对碳排放权注册登记系统实施监管。
（十七）碳排放权交易系统。建设全国统一的碳排放权交易
系统及其灾备系统，提供交易服务和综合信息服务。国务院发展
改革部门会同相关部门制定交易系统管理办法与技术规范，并对
碳排放权交易系统实施监管。
（十八）碳排放权交易结算系统。建立碳排放权交易结算系
统，实现交易资金结算及管理，并提供与配额结算业务有关的信
息查询和咨询等服务，确保交易结果真实可信。
七、试点过渡
（十九）推进区域碳交易试点向全国市场过渡。2011 年以
来开展区域碳交易试点的地区将符合条件的重点排放单位逐步
纳入全国碳市场，实行统一管理。区域碳交易试点地区继续发挥
现有作用，在条件成熟后逐步向全国碳市场过渡。
八、保障措施
（二十）加强组织领导。国务院发展改革部门会同有关部门，
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根据工作需要将按程序适时调整完善本方案，重要情况及时向国
务院报告。各部门应结合实际，按职责分工加强对碳市场的监管。
（二十一）强化责任落实。国务院发展改革部门会同相关部
门负责全国碳市场建设。各省级及计划单列市人民政府负责本辖
区内的碳市场建设工作。符合条件的省（市）受国务院发展改革
部门委托建设运营全国碳市场相关支撑系统，建成后接入国家统
一数据共享交换平台。
（二十二）推进能力建设。组织开展面向各类市场主体的能
力建设培训，推进相关国际合作。鼓励相关行业协会和中央企业
集团开展行业碳排放数据调查、统计分析等工作，为科学制定配
额分配标准提供技术支撑。
（二十三）做好宣传引导。加强绿色循环低碳发展与碳市场
相关政策法规的宣传报道，多渠道普及碳市场相关知识，宣传推
广先进典型经验和成熟做法，提升企业和公众对碳减排重要性和
碳市场的认知水平，为碳市场建设运行营造良好社会氛围。

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