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加快完善市场主体退出制度改革方案

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市场主体退出制度是现代化经济体系的重要组成部分。为进一
步畅通市场主体退出渠道，降低市场主体退出成本，激发市场主体
竞争活力，完善优胜劣汰的市场机制，推动经济高质量发展，经国
务院同意，现就加快完善市场主体退出制度提出如下改革方案。
一、总体要求
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的
十九大和十九届二中、三中全会精神，统筹推进“五位一体”总体
布局，协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调，
坚持新发展理念，坚持推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革
为主线，以促进资源优化配置和提高资源使用效率为目标，按照市
场化、法治化原则，建立健全市场主体退出制度，提高市场重组、
出清的质量和效率，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置，推动
经济高质量发展和现代化经济体系建设。
（二）基本原则。
——坚持市场化改革。充分发挥市场配置资源的决定性作用，
规范市场竞争秩序，减少市场扭曲，完善优胜劣汰的市场机制，促
进生产要素和资源由无效低效市场主体向高效市场主体流动，最大
程度发挥各类要素和资源潜力。更好发挥政府作用，创新调控、监
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管、服务方式，为市场主体依法退出营造良好的制度环境。
——坚持法治化方向。加快完善市场主体退出的法律法规，尊
重和保障市场主体自主经营权利。有效衔接各类法律法规和相关政
策，有效降低市场主体退出交易成本。在市场机制不能有效发挥作
用的领域，通过合理运用公共政策，引导或强制低效无效市场主体
依法有序退出，同时畅通退出权利救济途径。
——坚持约束与激励并举。强化市场纪律，促进市场主体审慎
经营，防止盲目激进经营和过度负债。对经营失败的诚实市场主体
给予适当宽容，使退出市场主体承担合理有限责任，保留再创业机
会，保护创新创业的积极性。
——坚持保护各方合理权益。处理好企业职工、各类债权人、
股东以及其他利益相关方之间的权利义务关系，切实防范逃废债等
道德风险，确保各方依法公平合理分担退出成本，保障市场主体退
出稳妥有序、风险可控。同时着眼全局和长期利益，提高退出效率，
防止因利益纠葛久拖不决导致多输局面。
（三）总体目标。
逐步建立起与现代化经济体系相适应，覆盖企业等营利法人、
非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人
等各类市场主体的便利、高效、有序的退出制度，市场主体退出渠
道进一步畅通，市场主体退出成本明显下降，无效低效市场主体加
快退出，为构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的
经济体制提供有力支撑。
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二、规范市场主体退出方式
按照市场化法治化原则，进一步明确市场主体退出方式，完善
规范退出的条件、标准和具体程序，使各类市场主体均有适当的退
出方式和渠道。
（一）规范自愿解散退出。企业等营利法人、非营利法人和非
法人组织在其设立章程中应按照意思自治原则依法对解散事由作
出约定，当解散事由出现时，除法律另有规定外，由市场主体按照
治理程序决议解散，自愿退出市场。
（二）建立健全破产退出渠道。在进一步完善企业破产制度的
基础上，研究建立非营利法人、非法人组织、个体工商户、自然人
等市场主体的破产制度，扩大破产制度覆盖面，畅通存在债权债务
关系的市场主体退出渠道。
（三）稳妥实施强制解散退出。严格限定市场主体因政府公共
政策规定而强制解散退出的条件，稳妥处置退出后相关事宜，依法
保护市场主体产权。统一市场主体强制解散退出的标准和程序。对
强制解散退出应设定救济程序，依法保障退出市场主体和利益相关
方的合法权益。
（四）明确特定领域退出规则。因公共安全、产业调控、区域
发展、技术标准、环境保护等公共利益需要，有关机关可以依法强
制或引导市场主体从特定生产领域、业务领域退出。研究在相关法
规和政策中进一步明确特定领域退出的触发条件、补偿机制。
三、健全清算注销制度
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市场主体出现解散事由，应按程序依法组织清算组开展清算。
市场主体无法就自行清算达成一致或相关责任主体怠于履行清算
义务的，企业等市场主体的股东或债权人可以依法申请法院指定清
算组进行强制清算。清算结束后，清算组应依法及时申请注销登记。
清算过程中符合破产条件的，应依法及时转入破产程序。
（一）完善市场主体清算机制。
强化市场主体履行清算义务的责任，根据市场主体不同性质和
类型，明确清算程序的启动条件和清算期限、清算义务人的权利义
务。建立清算义务人怠于履行清算义务时的法律责任追究机制。完
善公司解散清算与破产清算程序的衔接机制。（最高人民法院、国
家发展改革委、司法部、市场监管总局等按职责分工负责）
（二）完善注销登记制度。
提高注销登记制度的便利程度，加大技术平台投入，利用现代
信息技术减少或取消现场办理环节，大幅降低市场主体退出的交易
成本。进一步探索简化普通注销程序，研究通过改革清算公告发布
渠道、减少公告等待时间、对符合条件的市场主体豁免提交清算报
告等方式，进一步完善普通注销制度。研究探索在法律法规中增加
关于企业简易注销登记程序等相关规定的必要性和可行性。研究建
立市场主体强制退出制度，完善相关法律法规，对因经营异常、违
法失信而被吊销营业执照、责令关闭的企业和个体工商户等市场主
体，依照法定程序实施强制退出。（市场监管总局牵头负责）
四、完善破产法律制度
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市场主体达到法定破产条件，应当依法通过破产程序进行清
理，或推动利益相关方庭外协议重组，以尽快盘活存量资产，释放
资源要素。对陷入财务困境但仍具有经营价值和再生希望的企业，
支持债权人、债务人及利益相关方利用破产重整或庭外协议重组等
方式，推动企业债务、股权结构和业务重组，恢复生产经营。对丧
失经营价值和再生无望的企业，要及时通过破产程序实现市场出
清。
（一）完善企业破产制度。
完善企业破产启动与审理程序。完善破产程序启动制度，厘清
政府、法院、债务人、债权人和破产管理人在破产程序中的权利义
务。企业符合破产条件时，应依法及时启动破产程序，不得设定超
出法律规定的条件和程序。研究规定企业和企业高级管理人员等相
关责任主体在企业陷入财务困境时负有及时申请破产清算或重整
义务的必要性和可行性。总结执行转破产实践经验，明确执行转破
产制度的法律地位。完善破产程序中债权清偿顺位规则。建立破产
简易审理程序，实行破产案件繁简分流。完善跨境破产和关联企业
破产规则，推动解决跨境破产、复杂主体破产难题。完善破产企业
有关人员法律责任制度，严厉打击恶意逃废债等违法违规行为。（最
高人民法院、国家发展改革委、司法部、中国银保监会等按职责分
工负责）
研究建立预重整和庭外重组制度。完善金融机构债权人委员会
制度，明确金融机构债权人委员会制度和庭内债权人委员会制度的
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程序转换和决议效力认可机制。研究建立预重整制度，实现庭外重
组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接，强化庭外重组的
公信力和约束力，明确预重整的法律地位和制度内容。（最高人民
法院、国家发展改革委、司法部、中国人民银行、中国银保监会、
中国证监会等按职责分工负责）
完善企业破产重整制度。倡导积极重建的破产重整理念，切实
解决企业破产污名化问题，充分利用破产重整制度促进企业重组重
生。细化完善重整程序实施规则，明确强制批准重整计划的审查标
准和法律依据，规范法院对重整计划的强制批准权。完善重整程序
中的分组表决机制。优化管理人制度和管理模式，明确管理人与债
务人、债权人之间的权利界限，合理发挥债务人在重整程序中的作
用。建立吸收具备专业资质能力的人员参与重整企业经营管理的机
制，促进重整企业保持经营价值。（最高人民法院、国家发展改革
委、司法部、中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等按职责
分工负责）
（二）分步推进建立自然人破产制度。
研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带
责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活
动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消
费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度。（国家发
展改革委、司法部、中国人民银行、中国银保监会等按职责分工负
责）
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（三）加强司法与行政协调配合。
完善司法与行政协调机制。地方各级人民政府应积极支持陷入
财务困境、符合破产条件的企业进行重整或破产清算。鼓励地方各
级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制，依法发挥政府在企
业破产程序中的作用，协调解决破产过程中维护社会稳定、经费保
障、信用修复、企业注销等问题，同时避免对破产司法事务的不当
干预。（各地方人民政府负责）
明确政府部门破产行政管理职能。在总结完善司法与行政协调
机制实践经验的基础上，进一步明确政府部门承担破产管理人监督
管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算
以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责。（各地方人民政府负责）
（四）加强司法能力及中介机构建设。
加强破产审判能力建设。深化破产审判机制改革，根据各地审
判实践需要，在条件成熟的中级人民法院积极推动组建破产案件专
业审判团队，优化破产案件专业审判团队的职责和内部管理体系。
加强对破产审判专业人员的培训和专业队伍的建设，完善对破产审
判法官的考核机制。（各省级人民政府、最高人民法院等按职责分
工负责）
大力培育破产管理人队伍。进一步细化完善管理人职责，明确
管理人履职过程中发现恶意逃废债等违法行为时依法提请法院移
送侦查的职责，进一步优化破产管理人名册制度、管理人选任机制
和管理人报酬制度，积极开展管理人履职能力培训工作，支持和推
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动管理人行业自律组织建设，强化对管理人的履职考核和动态监督
管理，督促管理人提高责任意识和履职能力。（国家发展改革委、
最高人民法院等按职责分工负责）
五、完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度
（一）建立健全金融机构市场化退出机制。
完善金融机构市场化退出的程序和路径。完善相关法律法规，
明确对问题金融机构退出过程中接管、重组、撤销、破产处置程序
和机制，探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路
径。及时有效发挥存款保险制度和相关行业保障基金的作用。（财
政部、中国人民银行、中国银保监会、中国证监会等按职责分工负
责）
完善金融机构资产、负债、业务的概括转移制度。依托存款保
险制度和保险保障基金、证券投资者保障基金、信托业保障基金等
相关行业保障基金，进一步完善金融机构强制退出时的储蓄存款合
同、保险合同、证券业务合同、资产管理业务合同、信托财产和信
托事务等各类合同和业务的转移接续。（中国人民银行、中国银保
监会、中国证监会等按职责分工负责）
建立金融机构风险预警及处置机制。明确风险处置的触发条
件，制定退出风险处置预案，丰富风险处置工具箱，建立健全信息
共享机制。完善金融机构市场化退出损失分担机制，明确股东和无
担保债权人应先于公共资金承担损失。（财政部、中国人民银行、
中国银保监会、中国证监会等按职责分工负责）
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（二）完善国有企业退出机制。
推动国有“僵尸企业”破产退出。对符合破产等退出条件的国
有企业，各相关方不得以任何方式阻碍其退出，防止形成“僵尸企
业”。不得通过违规提供政府补贴、贷款等方式维系“僵尸企业”
生存，有效解决国有“僵尸企业”不愿退出的问题。国有企业退出
时，金融机构等债权人不得要求政府承担超出出资额之外的债务清
偿责任。（各地方人民政府、最高人民法院、国家发展改革委、财
政部、中国人民银行、国务院国资委、中国银保监会等按职责分工
负责）
完善特殊类型国有企业退出制度。针对全民所有制企业、厂办
集体企业存在的出资人已注销、工商登记出资人与实际控制人不
符、账务账册资料严重缺失等问题，明确市场退出相关规定，加快
推动符合条件企业退出市场，必要时通过强制清算等方式实行强制
退出。（国务院国资委、国家发展改革委牵头，有关部门按职责分
工负责）
（三）健全非营利法人和非法人组织等退出机制。
进一步细化非营利法人、非法人组织解散清算制度，推动非营
利法人、非法人组织及时注销。参考企业法人破产制度，推动建立
非营利法人、农民专业合作社、合伙企业等非法人组织破产制度。
（最高人民法院、市场监管总局、民政部等按职责分工负责）
（四）完善特定领域退出机制。
规范特定领域退出程序。建立政策成本效益和成本有效性分析
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制度，审慎评估因公共利益而要求经营者退出特定生产或业务领域
的必要性，按照比例原则以成本最小化的方式达成政策目标，尽量
避免影响市场主体正常生产经营活动。（国家发展改革委、工业和
信息化部、中国人民银行、中国银保监会等按职责分工负责）
完善特定领域依法退出机制。对竞争性领域，审慎使用强制退
出方式，主要通过激励性措施引导实现特定领域退出；因公共利益
确需强制退出的，应依法建立补偿机制，保障退出市场主体和其利
益相关方的合法权益。对垄断性行业和其他实行许可管理的行业，
应在行业监管规则中明确经营者退出标准，并定期开展审查，经营
者达到退出标准的，应依法退出特定生产或业务领域；行业监管规
则中应同时明确因公共利益需退出的事由、程序和补偿标准，作为
经营者准入条件，当事由出现时，应按法定程序退出并按标准进行
补偿。（国家发展改革委、工业和信息化部、中国人民银行、中国
银保监会等按职责分工负责）
六、健全市场主体退出甄别和预警机制
（一）完善市场主体优劣甄别机制。
加强社会信用体系建设。大力弘扬诚信文化，使市场主体树立
守法诚实经营理念，自觉遵守商业道德，加强守信联合激励和失信
联合惩戒等机制建设，使守信者处处畅通、失信者寸步难行。（国
家发展改革委、中国人民银行牵头负责）
完善竞争政策。加强对实施垄断、开展不正当竞争行为的监管，
严格依法查处各类垄断行为和滥用行政权力排除、限制竞争行为，
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提高市场竞争的充分性与公平性。（市场监管总局牵头负责）
规范产业政策。针对市场不能有效发挥作用的领域制定有关政
策规定，突出功能性、预测性，审慎使用可能造成市场扭曲的政策
工具，对出台涉及市场主体经济活动的政策措施，严格进行公平竞
争审查，完善市场竞争环境和营商环境，防止由政府越位和过度干
预造成逆向选择。（国家发展改革委、工业和信息化部、市场监管
总局等按职责分工负责）
（二）建立市场主体退出预警机制。
强化企业信息披露义务。提高企业财务和经营信息透明度，强
化信息披露义务主体对信息披露真实性、准确性、完整性的责任要
求。公众公司应依法向公众披露财务和经营信息。非公众公司应及
时向股东和债权人披露财务和经营信息。鼓励非公众公司特别是大
型企业集团、国有企业参照公众公司要求公开相关信息。强化企业
在陷入财务困境时及时向股东、债权人等利益相关方的信息披露义
务。（各地方人民政府、国家发展改革委、中国人民银行、市场监
管总局、国务院国资委、中国银保监会、中国证监会等按职责分工
负责）
建立企业信用综合评价机制。推动信用评级行业规范健康发
展，支持信用评级机构开展企业综合信用评价。鼓励引导有关行业
主管部门、行业协会商会、高等院校、科研机构以及信息中介机构
研究建立反映市场主体财务状况和经营效率的评价指标。（国家发
展改革委、中国人民银行牵头负责）
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建立企业债务风险监测预警机制。依托全国信用信息共享平
台、国家企业信用信息公示系统和金融信用信息基础数据库、失信
被执行人数据库等信用信息平台，整合相关数据信息，加强对一定
债务规模以上企业债务风险的监测，加快一定债务规模以上企业的
负债、担保、涉诉等信息在一定范围内依法公开和部门间共享，鼓
励企业自主对外披露更多利于债务风险判断的信息。（国家发展改
革委牵头，最高人民法院、中国人民银行、市场监管总局、中国银
保监会等按职责分工负责）
建立自然人债务风险监测预警机制。加强对居民部门债务水平
和债务结构的分析监测，完善自然人债务风险评价指标和预警机
制，建立社会公众财务风险管理及理财能力教育培训机制，防范自
然人过度负债风险，处理好债权人权益保护与债务人生存权保护之
间的关系。（国家发展改革委、中国人民银行、中国银保监会等按
职责分工负责）
七、完善市场主体退出关联权益保障机制
（一）建立健全社会安全网。
指导退出企业做好劳动关系处理，积极稳妥解决社会保险关系
转移接续、拖欠职工工资等问题，切实保障退出企业职工的合法权
益。（各地方人民政府、人力资源和社会保障部等按职责分工负责）
（二）依法保护金融债权人利益。
明确金融债权人委员会法律地位。推动银行、证券、保险、信
托等领域的金融债权人组建相对统一的金融债权人委员会。明确金
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融债权人委员会的法律地位、议事规则和程序，通过统一的金融债
权人委员会加强与债务人的沟通协调，避免金融债务过度累积，防
范恶意逃废债，有效监控债务风险，维护金融债权人合法权益。（中
国银保监会牵头，中国人民银行、国家发展改革委、中国证监会等
按职责分工负责）
促进金融债权人积极推动市场主体退出。鼓励银行、证券、保
险、信托等领域的金融债权人积极参与破产程序，支持金融债权人
加强对企业等市场主体债务风险的监测，推动金融债权人积极化解
市场主体债务风险，促进市场主体及时出清。（中国银保监会牵头，
中国人民银行、国家发展改革委、中国证监会等按职责分工负责）
（三）切实防范国有资产流失。
按照市场化法治化原则，完善国有资产价值发现和监督机制，
进一步健全完善国有资产流失责任认定及追究制度，规范国有资产
登记、转让、清算、退出等程序和交易行为，发挥专业化中介机构
作用，涉及资产评估的，应当依法履行资产评估程序。在市场主体
退出过程中，坚持国有资产市场化定价原则，鼓励通过产权、股权、
证券市场发现和合理确定资产价格，促进国有资产保值增值。优化
国有资产退出审批机制和程序，提高审批效率，强化信息公开，加
强社会监督，防止因内部人控制、利益输送等造成国有资产流失。
（各地方人民政府、财政部、国务院国资委等按职责分工负责）
八、完善市场主体退出配套政策
（一）完善信用记录与信用修复制度。
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完善重整企业信用修复机制。进一步健全和完善相关制度，使
重整成功的企业不再被纳入金融、税务、市场监管、司法等系统的
黑名单，实现企业信用重建。（国家发展改革委、中国人民银行牵
头负责，最高人民法院、市场监管总局、税务总局等按职责分工负
责）
完善市场主体退出责任人信用记录机制。对市场主体退出过程
中恶意逃废债特别是恶意逃废职工债务、过失导致国有资产流失、
未按规定及时履行清算义务等违法违规行为责任人，建立信用记
录，纳入全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统和金
融信用信息基础数据库。建立直接责任人员失信行为联合惩戒机
制。结合自然人破产制度建设，建立健全自然人破产信用记录及信
用修复制度，形成以信用为核心的自然人市场行为正向激励约束机
制。（国家发展改革委、中国人民银行牵头，最高人民法院、市场
监管总局、税务总局、中国银保监会等按职责分工负责）
（二）完善市场主体退出相关财政税收政策。
优化企业破产重整税收政策环境。梳理企业破产重整税收支持
政策，做好政策宣传解读工作，落实好亏损弥补和特殊性税务处理
等税收政策，为企业破产重整营造良好环境。（财政部牵头，税务
总局按职责分工负责）
探索研究破产经费筹措机制。鼓励有条件的地方探索建立破产
经费筹措机制，对破产财产不足以支付破产费用的市场主体，可通
过筹措经费帮助支付有关费用。（各地方人民政府牵头负责）
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（三）完善市场主体退出资产资源优化利用制度。
构建多元化资产流转平台。引导各类资产进入产权交易市场，
充分发挥产权交易市场的价格发现、价值实现功能，为市场主体退
出过程中资产流转和变现创造良好市场基础。（各地方人民政府、
国家发展改革委、国务院国资委、中国证监会等按职责分工负责）
完善市场主体退出涉及的市场交易制度。依法支持上市公司通
过并购重组实现退出。依法支持重整上市公司通过重大资产交易安
排、股份发行等方式开展融资，规范上市公司股东减持行为。完善
上市公司退市监管制度，畅通市场主体的上市和退市渠道。（中国
证监会、最高人民法院牵头负责）
（四）健全社会公示和监督制度。
健全社会公示。依托全国信用信息共享平台、国家企业信用信
息公示系统，建立健全市场主体主动注销和强制退出的公告、异议
等制度。推进部门共享市场主体退出相关信息，完善市场主体退出
公示制度和退出后相关责任人失信惩戒记录公示制度。（国家发展
改革委、市场监管总局牵头负责）
推动社会监督。对不依法办理注销登记的市场主体、被吊销营
业执照的市场主体以及不依法清算的市场主体，依法及时向社会公
示，接受社会监督。（国家发展改革委、民政部、市场监管总局等
按职责分工负责）
九、组织实施
（一）加强党的领导。各地区、各部门要充分认识完善市场主
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体退出制度的重要意义，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做
到“两个维护”，认真落实党中央、国务院有关决策部署，加快完
善市场主体退出制度，促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置。
（二）完善法律体系。市场主体退出制度体系涉及多领域法律
法规，要及时启动各相关领域法律法规的立法修订程序，切实形成
协同一致、相互支撑的法律体系，为市场主体依法退出提供充分的
法律保障。
（三）落实工作责任。国家发展改革委要做好统筹协调工作，
各地区、各部门要按照职能划分，抓紧落实改革方案，拟定工作计
划，确保相关改革事项按时完成。

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