为深入推进我市城镇低效用地再开发工作，进一步提升建设用地综合利用水平，根据《山东省人民政府办公厅关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号）要求，结合我市实际，经市政府同意，提出如下实施意见。

一、适用范围

城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。主要包括：

（一）产业转型升级类。国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地。

（二）城镇更新改造类。设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。土地利用强度低，不符合城市规划功能定位和要求的存量建设用地；已建成但利用不充分或闲置的公共建筑等涉及的存量建设用地。

（三）用地效益提升类。投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于《山东省建设用地控制标准（2019年版）》要求的存量建设用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地。

各县（市、区）政府（管委会）在城镇低效用地调查基础上，结合本地实际情况，合理确定本地区低效用地认定标准，稳妥有序组织实施。〔责任单位：市自然资源局、市发展改革委、市住房城乡建设局、市工业和信息化局、市生态环境局，各县（市、区）政府（管委会）。以下均需各县（市、区）政府（管委会）落实，不再一一列出。〕

二、规范开发模式

项目开发须符合土地利用总体规划、城乡规划和低效用地再开发等专项规划以及产业、环保、安全、能耗等政策要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励产权人和社会力量广泛参与，强化政府引导作用，合理确定低效用地再开发方向和目标，严格按照再开发要求和程序实施，保证再开发工作规范运作、有序推进。

（一）政府收储改造。改造地块规划用途为商品住宅或城市基础设施、公共设施用地的，应由政府依法收回或收购，依法办理供地手续。在依法补偿基础上，可对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。

（二）原土地使用权人改造。除应由政府收回的外，在符合规划的前提下，原土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式改造开发；纳入成片改造范围的地块，原土地使用权人可优先收购相邻宗地，归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合体实施再开发。在改造过程中，允许按规划对用地性质、建筑容量、建筑高度适当调整，可通过存量补地价、协议出让方式完善用地手续。

（三）原农村集体经济组织改造。涉及城中村集体建设用地改造的，在符合规划、用途管制和尊重群众意愿的前提下，可依法征收后进行改造开发，允许集体经济组织自行或引入社会投资主体参与再开发。由政府组织改造用于经营性开发的，其土地出让收入可确定一定比例，按规定通过预算安排支持原农村集体经济组织用于新农村建设。

（四）市场主体改造。鼓励和引导有实力且有开发经验的企业参与再开发。在符合规划的前提下，通过公开招标方式确定市场主体收购相邻地块，实施集中连片开发。

采取上述（二）（三）（四）模式改造开发为商业、旅游、娱乐等经营性用地，除按规定补缴土地价款及相关税费外，应依据相关规划要求，无偿提供项目总建筑面积的10%或项目用地总面积的15%用于政府公益设施。对于改造地块不宜提供公益性用地的，在评估基础上，由政府集体决策确定应补缴的土地价款。评估基准日以依法受理补缴申请时点为准。

（责任单位：市自然资源局、市财政局、市住房城乡建设局、市农业农村局、市税务局）

三、健全配套政策

（一）加强规划保障。市、县在编制国土空间规划时，应统筹安排低效用地再开发规划布局、用途管制等内容，并结合规划定期评估结果进行动态调整。对拆除重建方式实施的项目，因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式统筹平衡。（责任单位：市自然资源局、市财政局）

（二）强化倒逼促改措施。结合“亩产效益”评价改革工作，以县（市、区）为主体，开展工业企业分类综合评价，实施资源要素差别化配置政策。建立自然资源、生态环境、市场监管、税务等多部门联合执法机制，运用综合手段倒逼企业加快转型升级或有序退出低效用地。（责任单位：市工业和信息化局、市自然资源局、市生态环境局、市市场监管局、市税务局、市银保监分局）

（三）充分发挥市场配置资源作用。通过完善交易规则、健全服务体系、降低交易成本等手段，鼓励和引导低效用地进入土地二级市场流转，激发低效用地入市交易、盘活利用的积极性。（责任单位：市自然资源局、市发展改革委、市财政局、市地方金融监管局、市税务局）

（四）支持加快转型升级。在符合规划的前提下，经批准利用现有房屋和土地兴办文化创意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务业、“互联网+”等新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地为期5年的过渡期政策。5年期满或者涉及转让需要办理用地手续的，可按新用途、新权利类型、市场价办理相关用地手续。在符合规划的前提下，土地用途变更为战略性新兴产业、生产性服务业等国家、省、市支持发展的新产业、新业态的，经政府批准后，可采取协议出让方式办理用地手续。符合城市规划的自有工业用地，原土地使用权人申请建设标准厂房或新型产业项目的，在不改变土地用途的情况下，可以追加投资，通过提高容积率和土地利用率等方式继续开发，不再征收土地价款差额。（责任单位：市自然资源局、市发展改革委、市工业和信息化局、市财政局）

（五）鼓励异地搬迁改造。对需要异地搬迁且符合国家产业政策的工业项目，经依法批准收回原国有土地使用权的，可以协议出让方式为原土地使用权人异地置换安排工业用地。腾退的工业项目用地依法依规完成土壤污染风险管控和修复，由政府收回后通过招拍挂方式出让的，可结合实际对企业给予支持。（责任单位：市自然资源局、市发展改革委、市工业和信息化局、市财政局、市生态环境局、市税务局）

（六）鼓励集中连片开发。因用地面积较小（不超过3亩）或形状不规则，不具备独立开发建设条件的建设用地，应纳入周边相邻土地统一规划建设。单宗用地面积不超过3亩，累计不超过开发项目用地总面积的10%，规划要求与相邻土地一并集中开发的零星建设用地，经政府批准后可采取协议方式供地。（责任单位：市自然资源局、市住房城乡建设局）

（七）妥善处理各类历史遗留建设用地问题。历史持有的土地项目，产权证载用途与现有规划不一致的，在不改变城市布局的前提下，经政府批准，土地使用权人可按产权证用途开发建设。证载用途为住宅用地的，需按现行规定规范配套公共服务设施。历史持有土地用地条件不明确的，以证载用途标准容积率作为原用地条件。（责任单位：市自然资源局）

（八）合理确定土地价款。城镇低效用地再开发，符合国有建设用地划拨决定书、国有建设用地使用权出让合同约定，因涉及改变土地用途、提高容积率等，需重新办理协议出让手续的，除另有规定外，应按现用地条件土地价格与原用地条件土地价格（或划拨土地使用权价格）的差额补缴土地出让金。（责任单位：市自然资源局、市财政局）

四、推进措施

（一）开展存量建设用地调查。各县（市、区）应根据省自然资源厅制定的城镇低效用地再开发调查技术指南和数据库标准，结合本地实际，在全国第三次土地调查初步成果的基础上开展低效用地补充调查，以乡镇（街道）为单元开展存量建设用地利用现状及潜力调查，摸清存量建设用地规模、分布、产业类型、投入产出、综合效益及再开发潜力等情况，汇总调查数据并建立数据库。调查工作于2020年12月底前完成。

（二）确定再开发范围。市、县在参照国家、省及当地有关控制标准的基础上，建立地方城镇低效用地认定标准指标体系，组织开展低效用地认定工作，合理确定再开发范围；实行标图入库，确定再开发范围之后，将列入再开发范围的地块标注在最新的土地利用现状图、遥感影像图和土地利用总体规划图上，建立城镇低效用地数据库。标图入库工作于2020年12月底前完成。

（三）编制专项规划和年度实施计划。市、县应依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、生态保护规划、产业政策等，以低效建设用地项目库为基础，明确低效建设用地性质用途、规模布局以及再开发目标任务和时序安排等，科学制定低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划，重点引导工业区、老旧小区连片改造，注重工业遗产保护与利用，注重老旧小区及周边区域综合改造提升，优先保障市政基础设施、公共服务设施等用地。专项规划编制工作于2021年6月底前完成。

（四）编制项目实施方案。项目实施主体根据低效建设用地再开发专项规划和年度实施计划编制项目实施方案，明确开发期限、项目规模、开发强度、利用方向、资金平衡、实施步骤、逾期处置方案等内容，经政府批准后实施，其中项目规划设计方案须经本级自然资源部门审查同意。涉及历史街区、不可移动文物、古树名木或历史建筑的，要制定相应保护管理措施，并按法定程序报批；涉及建设用地土壤污染的，应严格按照《土壤污染防治法》有关规定，做好风险管控和修复。

（责任单位：市自然资源局、市发展改革委、市工业和信息化局、市住房城乡建设局、市生态环境局、市文化和旅游局）

五、完善保障措施

（一）加强组织领导。城镇低效建设用地再开发工作坚持“政府主导、部门服务、以县区为主、属地负责”原则，市直有关部门要健全实施机制，强化政策协同，共享数据资源，合力推进城镇低效用地再开发利用工作。各县（市、区）政府（管委会）要加强统筹协调，明确部门分工，落实共同责任机制。

（二）维护合法权益。畅通沟通渠道，充分了解和妥善解决群众利益诉求，尊重原土地权利人意愿，保护原土地权利人合法权益。对改造项目具体情况、用地手续办理情况、补缴地价等实行全过程公开，切实保障群众的知情权、参与权、监督权。严格执行土地出让相关程序，规范土地市场秩序，涉及出让的土地必须开展地价评估，进行集体决策，实现结果公示。

（三）强化示范引领。选择部分县（市、区）作为示范区域，探索有效的工作运行机制和开发模式，注重运用多种手段破解工作难题，打造一批典型样板。

（四）实施评估通报。市政府将组织相关部门对各县（市、区）再开发情况进行评估通报，评估结果作为评先树优的重要依据。