为深化公共财政体制改革，创新财政资金投入方式，充分发挥财政资金的引导和激励作用，提高资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》和财政资金管理有关规定，落实省政府《关于实施财政资金股权投资改革试点的意见》（鲁政字〔2020〕16号）精神，现就实施市级财政产业发展资金股权投资改革提出以下意见：

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，解放思想，创新机制，进一步完善公共财政体系，建立健全产权明晰的财政资金股权投资管理制度，实现财政资金的良性循环，构建财政资金激励引导经济社会发展的长效机制，促进基础设施项目建设、新旧动能转换“十优”产业以及“四新”“四化”领域发展，加快重大技术创新成果产业化、产业链关键环节提升、制造业与互联网融合和产业区域布局调整。

二、基本原则

（一）政府引导，社会参与。通过股权投资方式发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业、高新技术产业，培育科技含量高、创新能力强的科技型创新型企业，带动产业发展。

（二）专业管理，市场运作。市财政部门委托市内专业机构实施财政资金股权投资管理，充分利用受托管理机构的专业优势、投资经验对项目进行研究判断和选择，按市场化方式运作。

（三）分类处理，突出重点。立足我市区位优势和产业基础，聚焦产业转型升级重点领域，对财政资金进行科学分类、集中投入，缓解创新、创业型企业发展初期资金不足问题。

（四）循环使用，滚动支持。通过阶段性持有股权、适时退出、循环使用的方式，实现财政资金的良性循环和保值增值。财政股权投资收益继续用于产业发展再投入，实现财政资金长期、持续支持作用。

（五）加强监管，提高绩效。加强财政资金监管和投资项目管理，及时开展绩效评价和跟踪问效。加强受托管理机构管理，明确受托管理机构责任与义务，建立有效的风险防范体系和激励约束机制。

三、主要内容

（一）实施范围

本意见所称市级财政产业发展资金，是指在基本公共服务和行政运行领域之外，市财政安排用于支持经济社会事业发展、提供准公共产品和社会服务等方面，可实施经营性投资的资金。

本意见所称股权投资，是指财政资金通过投资入股、阶段性持股适时退出方式，支持经济社会发展的活动。

1．注入资本金类项目资金。市财政安排用于公路交通、机场建设、水利设施、环境保护、城市建设、旅游设施等重大基础设施和重大项目建设的资金，项目后续经营具有盈利性的，按本意见实施股权投资；项目后续经营难以产生盈利的，可不按本意见实行股权投资，但需明晰市财政资金占股比例，享有相应的权益，规范运作，加强管理。

2．产业扶持类专项资金。市财政支持产业转型升级等产业发展专项资金，原则上应安排不少于50%的资金实施股权投资管理；单项专项资金超过1000万元（含1000万元）以上或单个企业支持资金超过300万元的，原则上实施股权投资管理；单项小额专项资金，具备股权投资条件的，可实施股权投资管理。

3．市财政安排用于补助各类产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设的资金，具备股权投资条件的，原则上应实施股权投资管理。

4．市财政安排用于基础课题研究、困难企业补助、公益性重大科技攻关项目补助、政府购买服务等资金原则上不实施股权投资管理。

中央、省财政下达的专项转移支付资金，根据中央、省相应的管理制度确定是否实施股权投资管理。切块下达的中央、省专项资金，原则上在其确定的使用范围内实施股权投资管理。

各县（区）财政安排的产业发展资金是否实施股权投资管理，由各县（区）人民政府自行决定。

（二）股权投资管理主体及职责

市财政产业发展资金形成的股权，委托市内的投资主体持有并管理。其中，注入资本金类项目资金投资形成的股权，被注资公司为持股主体，按现有管理模式管理；产业扶持类专项资金投资形成的股权，由专业股权投资管理机构作为持股主体进行管理。

1．市政府是股权投资资金的出资主体，依法享有资金所有者的各项权益，授权市财政部门、市级业务主管部门按职责分工进行管理。

2．市财政部门是股权投资资金的预算编制主体，负责财政资金的预算编制、支出政策审核、收益上缴管理和预算绩效管理，牵头制定股权投资综合性管理制度，原则上不参与股权投资的项目申报、审批、验收等工作，不直接持有产业发展资金投资股权，不直接进行股权管理。

3．市级业务主管部门是股权投资资金安排的责任主体和监督主体，负责本部门股权投资预算编制和具体执行，提出股权投资计划，对项目实施情况进行监督和管理。

4．受托管理机构是股权投资资金形成股权的经营主体，受托管理机构按照市级业务主管部门和市财政部门的书面意见、委托管理协议及相应的股权投资管理实施办法等代持股权，履行持股管理、风险防控等职责，要积极帮助被投资企业解决生产经营困难，助推项目做大做强。在法定程序内明确所投入财政资金的有限责任，建立市场化运作风险规避机制和退出机制，防范因经营亏损而产生的债务风险。

5．被投资企业是股权投资的组织实施主体，负责按照股权投资协议安排使用资金，组织项目建设，保障投资者权益。

（三）股权投资管理实施程序

1．注入资本金类项目实施股权投资仍按原渠道管理，视具体情况确定股权投资期限和投资比例，并进一步完善注资程序和管理方式。

2．产业扶持类专项资金实施股权投资管理应结合现有项目申报模式，按以下条件和程序实施：

（1）项目遴选。市级业务主管部门根据我市经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，通过项目申报、专家评审等方式，遴选确定股权投资计划。

受托管理机构应在规定时间内选择具体项目，开展尽职调查及投资意向谈判，形成项目股权评估报告及入股申请建议书，与被投资企业签订股权投资协议，并报市级业务主管部门和财政部门备案，实施投后管理并履行相关事项报告义务。

（2）投资期限和比例。财政资金以出资额为限承担有限责任。市财政注入资本金类项目视具体情况确定股权投资期限；产业扶持类股权投资参股期限一般为3-5年，参股比例原则上不超过被投资企业总股本的25％，且不为第一大股东，与其他国有股东投资合并为第一大股东的除外。

（3）股权退出。产业扶持类股权投资项目必须具备明确的退出条件和方式，达到一定的投资年限或约定投资条件，实现财政投资股权退出。

（4）收益管理。市财政股权投资资金退出后形成的收益，除支付管理费用、绩效奖励和必要的费用支出外，本金和剩余收益部分由受托管理机构负责上缴市财政，原则上按原渠道滚动使用。

3．市财政安排用于补助产业园区基础设施建设、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金，可结合实际采用上述注入资本金类项目或产业扶持类专项资金项目的股权投资管理方式。

（四）受托管理机构遴选

根据财政资金股权投资开展情况，逐步探索建立受托管理机构市场化遴选机制。根据财政资金股权投资领域的需要，遵循业务专长、关联排斥、跟投优先原则，选择业绩优良的投资机构，作为受托管理机构开展财政资金股权投资管理。建立受托管理机构动态管理制度，按照合同约定，定期对受托管理机构进行资格复核。对属于国有企业性质的受托管理机构，将股权投资资金受托管理情况纳入国有企业内部绩效评价。对工作进度慢、资金拨付不及时、履职不到位、投资绩效差、造成重大损失的受托管理机构，将调减管理费、取消受托管理资格等。

（五）资金监管与股权登记管理

突破财政资金条块管理模式，多渠道筹措资金，对按规定实施股权投资的财政资金以及收回的资金，按照有关预算管理规定，由市财政部门专账管理。受托管理机构、被投资企业应建立财政资金第三方商业银行托管机制，规范资金结算，确保资金安全。市财政部门要加强财政资金股权登记管理，及时、真实、动态、全面反映股权投资状况。

（六）股权投资激励与约束

根据受托管理机构管理的资金规模和成效，采取“基础+奖励”的激励措施，向受托管理机构支付管理费用，安排一定比例的投资收益实施业绩奖励。遵循投资规律，准确把握政策界限，坚持实事求是，针对不同行业、不同生命周期的投资项目，研究容错容损具体办法，进一步明确容错容损的责任主体、情形及程序，对因不可预测市场波动等客观因素所导致的投资损失，免予追究相关单位和个人责任。受托管理机构应建立风险防控和投资止损机制，出现重大风险或经营变化等事项时，及时提出股权处置建议。对被投资企业可视所属领域、发展阶段、项目提前退出时间以及项目风险等，在收益范围内给予适当让利，具体在股权投资协议中予以明确。

四、实施步骤

（一）启动试点。2020年7月，按照财政资金股权投资项目分类，市级先行选择直接服务经济发展且后续经营具有盈利性的部分项目资金开展试点，具体试点资金由市财政部门商业务主管部门确定，并遴选专业投资机构作为受托管理机构承担试点任务。相关部门应健全完善适用于财政资金股权投资管理的综合性管理制度及配套办法。

（二）逐步推广。2021年5月，在总结2020年试点经验基础上，进一步扩大试点范围，根据试点过程中发现的问题，适时修改完善财政资金股权投资管理相关政策文件。2022年5月，形成涵盖投前、投后、退出等不同阶段，管理办法齐全、操作规程完备的政策体系，在市本级全面推行财政资金股权投资管理，实现财政资金的良性循环。

五、工作要求

各部门单位要切实提高思想认识，树立法治观念，做好财政资金股权投资与政府引导基金、新旧动能转换基金等方面的衔接配合，结合工作职责抓好贯彻落实。市财政局要加强业务指导，进一步细化改革措施，发现问题及时纠正，对各级各部门好的经验做法，要及时总结推广。市级业务主管部门要强化责任担当，进一步创新制度供给，结合管理需要和支出事项，合理调整产业扶持政策，体现政府政策导向。各县区可根据本意见精神，结合当地实际，研究制定推动财政资金股权投资改革的具体方案，与市级改革有效衔接、良性互动。